Il quadro normativo di riferimento
La riforma pensionistica del 2011 nasce in un contesto di forte pressione dei mercati finanziari sul debito sovrano italiano. Il Governo Monti, insediatosi il 16 novembre 2011, vara in pochi giorni il c.d. ‘salva-Italia’, approvato dal Consiglio dei Ministri il 4 dicembre 2011 e pubblicato come D.L. 6 dicembre 2011, n. 201 nella G.U. n. 284 del 6 dicembre 2011.
La conversione in legge avviene con la L. 22 dicembre 2011, n. 214 (G.U. n. 300 del 27 dicembre 2011, Suppl. Ordinario n. 276), con modifiche. Le norme pensionistiche sono contenute nell’art. 24 (‘Disposizioni in materia di trattamenti pensionistici’), suddiviso in 29 commi.
Il provvedimento si innesta su un sistema già profondamente inciso dalla L. 30 luglio 2010, n. 122 di conversione del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 (Governo Berlusconi IV), il cui art. 12 aveva introdotto rilevanti meccanismi di contenimento della spesa pensionistica, tra cui l’adeguamento automatico alla speranza di vita, incidendo sull’impianto delineato dalla L. 243/2004 e dalla L. 247/2007.
La L. 214/2011 (Governo Monti), pertanto, non interviene in un contesto normativo neutro, ma si inserisce in un percorso già avviato, modificando, anticipando e in parte sostituendo misure già vigenti.
Il punto di partenza: cosa aveva già cambiato la L. 122/2010
Per comprendere cosa abbia effettivamente introdotto di nuovo la L. 214/2011, è indispensabile ricostruire il quadro preesistente ridisegnato dalla L. 122/2010. L’art. 12 della L. 122/2010 aveva operato tre interventi fondamentali:
Finestre mobili (art. 12, commi 1-2, L. 122/2010)
Prima della L. 122/2010 le pensioni di anzianità erano soggette a ‘finestre fisse’ trimestrali o semestrali: il lavoratore che maturava il requisito entro una certa data doveva attendere la finestra successiva (1° aprile, 1° luglio, 1° ottobre, 1° gennaio). Il D.Lgs. 503/1992 e la L. 243/2004 regolavano questo sistema.
La L. 122/2010 elimina le finestre fisse e introduce le cosiddette finestre mobili: la decorrenza viene posticipata di 12 mesi dalla data di maturazione del requisito per i lavoratori dipendenti del settore privato (18 mesi per i lavoratori autonomi iscritti all’INPS). Questo intervento è immediatamente operativo anche per pensioni di vecchiaia, benché con differente impatto.
Equiparazione dell’età pensionabile delle donne dipendenti pubbliche (art. 12, comma 12-sexies, L. 122/2010)
La L. 122/2010 impone l’equiparazione dell’età pensionabile delle dipendenti pubbliche a quella degli uomini, in conformità alla sentenza della Corte di Giustizia UE (causa C-46/07, Commissione c. Italia). Il percorso di innalzamento è il seguente:
- 61 anni nel 2010
- 62 anni nel 2011
- 63 anni e 6 mesi nel 2012
- 65 anni dal 2012 (in base alle modifiche successive, il processo accelera)
Adeguamento automatico alla speranza di vita (art. 12, comma 12-bis, L. 122/2010)
La L. 122/2010 introduce il meccanismo di adeguamento automatico dei requisiti pensionistici all’aspettativa di vita rilevata dall’ISTAT, prevedendone la prima applicazione nel 2013 e successivamente ogni 3 anni. Si tratta di un principio già contenuto nella L. 335/1995 (art. 1, comma 21) ma mai attuato concretamente.
Le novità introdotte dal 1° gennaio 2012: analisi sistematica
Il 1° gennaio 2012 è la data di efficacia delle nuove regole pensionistiche. L’art. 24 della L. 214/2011 opera su tre fronti distinti:
- abolizione delle pensioni di anzianità e introduzione della pensione anticipata;
- revisione dei requisiti per la pensione di vecchiaia;
- universalizzazione del sistema contributivo pro-rata.
Abolizione della pensione di anzianità e introduzione della pensione anticipata
Questa è la novità strutturalmente più rilevante. La pensione di anzianità – che consentiva di cessare l’attività lavorativa indipendentemente dall’età anagrafica, al raggiungimento di un determinato numero di anni di contribuzione o di una combinazione età + contribuzione (il sistema delle ‘quote’) – viene abolita per tutti i lavoratori dal 1° gennaio 2012. Al suo posto viene introdotta la pensione anticipata (talvolta denominata nel linguaggio comune ‘pensione anticipata Fornero’), accessibile esclusivamente per via contributiva inizialmente con i seguenti requisiti:
Uomini | Donne |
42 anni e 1 mese di contribuzione nel 2012 (in progressivo aumento per adeguamento alla speranza di vita) | 41 anni e 1 mese di contribuzione nel 2012 (medesimo meccanismo di adeguamento) |
La norma non prevede un requisito anagrafico minimo ma introduce una penalizzazione per chi accede alla pensione anticipata prima dei 62 anni di età: riduzione dell’1% sulla quota retributiva del trattamento per ogni anno di anticipo rispetto ai 62 anni (2% per ogni anno di anticipo oltre i 2 anni). Tale penalizzazione verrà successivamente eliminata retroattivamente dal’articolo 1, comma 194 della legge di bilancio per il 2017 (L. 232/2016).
Abolizione del sistema delle quote
La L. 243/2004 e la L. 247/2007 avevano strutturato l’accesso anticipato alla pensione su un sistema di ‘quote’ ottenute sommando età anagrafica e anni di contribuzione. Le quote in vigore nel 2011 erano:
- Quota 96 per le donne (es. 60 anni + 36 di contributi, oppure 61 anni + 35)
- Quota 97 per gli uomini (es. 61 anni + 36 di contributi, oppure 62 anni + 35)
Con soglie di contribuzione minima di 35 anni. Dal 1° gennaio 2012 questo sistema viene integralmente soppresso e sostituito dalla pensione anticipata con soglia contributiva pura.
Revisione dei requisiti per la pensione di vecchiaia
La pensione di vecchiaia – già esistente nel sistema – subisce una modifica profonda sia nei requisiti anagrafici che nelle regole di accesso. L’art. 24, commi 6-9, della L. 214/2011 ne ridisegna integralmente l’architettura:
Requisiti anagrafici dal 1° gennaio 2012
Uomini (settore privato e pubblico) | Donne settore pubblico | Donne settore privato | Donne lavoratrici autonome |
66 anni di età (rispetto ai 65 anni precedenti) con innalzamento progressivo fino a 67 anni nel 2019 | 66 anni di età – percorso di equiparazione anticipato rispetto alla L. 122/2010, con applicazione immediata dal 2012 invece del 2018 e innalzamento progressivo fino a 67 anni nel 2019
| 62 anni nel 2012, con innalzamento progressivo fino a 67 anni nel 2019 | 63 anni e 6 mesi nel 2012, con percorso analogo a quello delle dipendenti private ma con maggiorazione di 18 mesi e con innalzamento progressivo fino a 67 anni nel 2019
|
Requisito contributivo minimo
Il requisito di contribuzione minima per la pensione di vecchiaia resta fissato in 20 anni, come già previsto dal D.Lgs. 503/1992. La norma non lo modifica.
Abolizione delle finestre mobili e decorrenza immediata
La L. 122/2010 aveva introdotto le finestre mobili da 12 a 18 mesi. La L. 214/2011 abolisce le finestre mobili per tutte le tipologie di pensione: sia vecchiaia che anticipata. Dal 1° gennaio 2012 la pensione decorre dal primo giorno del mese successivo alla maturazione di tutti i requisiti (oppure alla domanda, se successiva).
Estensione universale del sistema contributivo pro-rata
Questo è probabilmente l’intervento più incisivo sul piano economico-attuariale, anche se meno visibile nel breve periodo. Il sistema retributivo puro – ancora applicato alla quota di pensione maturata fino al 31/12/2011 da chi aveva almeno 18 anni di contributi al 31/12/1995 – viene abbandonato definitivamente.
Dal 1° gennaio 2012 la quota di pensione maturata da quella data in poi è calcolata esclusivamente con il metodo contributivo per tutti i lavoratori, indipendentemente dall’anzianità contributiva pregressa.
In concreto, per chi aveva almeno 18 anni di contributi al 31/12/1995, la quota di pensione relativa alla contribuzione versata fino al 31/12/2011 continua ad essere calcolata con il metodo retributivo. La quota relativa al periodo dal 1° gennaio 2012 in poi è invece calcolata integralmente con il metodo contributivo.
Anticipazione dell’adeguamento alla speranza di vita
La L. 122/2010 aveva previsto il primo adeguamento dei requisiti pensionistici all’aspettativa di vita a decorrere dal 2013, con cadenza triennale. La L. 214/2011 anticipa questo meccanismo: il primo adeguamento è fissato al 2013 e la cadenza diventa biennale (invece che triennale), salvo che per i periodi successivi al 2019, per i quali la L. 214/2011 prevede adeguamenti triennali.
Il meccanismo concreto prevede che ogni due anni l’ISTAT rilevi la variazione della speranza di vita a 65 anni rispetto al valore registrato nel 2010: tale variazione (arrotondata al mese superiore) viene aggiunta automaticamente ai requisiti di accesso a tutte le tipologie di pensione. Dal 1° gennaio 2013, in applicazione di detto meccanismo, i requisiti anagrafici e contributivi si incrementano di 3 mesi.
Tavola riepilogativa dei requisiti dal 1° gennaio 2012
La tabella seguente sintetizza le principali soglie di accesso ai trattamenti pensionistici vigenti dal 1° gennaio 2012, a confronto con il regime previgente.
Analisi: novità vere, anticipazioni e conferme
Per una valutazione critica corretta è utile distinguere con precisione cosa la L. 214/2011 abbia introdotto ex novo, cosa abbia anticipato rispetto a norme già vigenti e cosa si sia limitata a confermare.
Novità assolute
Abolizione della pensione di anzianità e introduzione della Pensione anticipata inizialmente ideato come unico canale di uscita anticipata – con soglia contributiva pura (42+1 mesi uomini / 41+1 mesi donne)
Sistema contributivo pro-rata per tutti: il pro-rata al 2012 era totalmente inedito: nemmeno la riforma Dini del 1995 aveva previsto di applicare il contributivo anche ai vecchi iscritti con oltre 18 anni di anzianità (li aveva esentati integralmente)
Abolizione immediata delle finestre mobili: la L. 122/2010 aveva introdotto le finestre; la L. 214/2011 le sopprime
Anticipazioni rispetto alla L. 122/2010 e ad altri provvedimenti
Equiparazione età pensionabile donne P.A.: la L. 122/2010 prevedeva il completamento del percorso entro il 2018; la L. 214/2011 porta l’equiparazione a 66 anni già dal 1° gennaio 2012
Equiparazione età pensionabile donne settore privato: la L. 122/2010 (art. 22-ter D.L. 78/2009, inserito in manovra) prevedeva l’innalzamento graduale fino al 2032; la L. 214/2011 comprime il percorso, anticipando l’obiettivo finale (67 anni) al 2019
Adeguamento alla speranza di vita: anticipato al 2013 e reso biennale anziché triennale
Conferme di norme già vigenti
Requisito minimo di 20 anni per la pensione di vecchiaia: invariato dal D.Lgs. 503/1992
Sistema retributivo per la quota maturata fino al 31/12/2011 da chi aveva ≥ 18 anni al 31/12/1995: confermato e non toccato
Sistema contributivo puro per chi era iscritto dopo il 31/12/1995: già vigente ex L. 335/1995
Meccanismo di rivalutazione del montante contributivo: confermato nella struttura della L. 335/1995
Il problema degli ‘esodati’ e le salvaguardie
La riforma Fornero produce nell’immediato un effetto ‘cliff’: chi aveva pianificato la propria uscita dal lavoro – sulla base delle regole previgenti – si trova improvvisamente privo di copertura sia reddituale (perché già esodato, con accordi sindacali di incentivo all’esodo, in mobilità lunga, in contratto di solidarietà ecc.) sia pensionistica (perché i nuovi requisiti spostano in avanti la decorrenza di mesi o anni).
A questi lavoratori – definiti ‘esodati’ nel dibattito pubblico – il legislatore risponde con una serie di salvaguardie (dalla 1ª alla 8ª), contenute in successivi provvedimenti:
Art. 24, comma 14, D.L. 201/2011 – I salvaguardia
Decreto-Legge 6 luglio 2012, n. 95 – II salvaguardia
LEGGE 24 dicembre 2012, n. 228 – III salvaguardia
Decreto-Legge 31 agosto 2013, n. 102 – IV salvaguardia
Legge 27 dicembre 2013, n. 147, commi 194 e 196 – V salvaguardia
Legge 10 ottobre 2014, n. 147 – VI salvaguardia
Legge 28 dicembre 2015, n. 208, art. 1, commi 265-270. 11 – VII salvaguardia
Legge 11 dicembre 2016, n. 232, art. 1 commi da 212 a 214 – VIII salvaguardia
Legge 30 dicembre 2020, n. 178, art. 1, commi da 346 a 348 – IX salvaguardia
Le categorie protette dalle salvaguardie sono tipicamente: lavoratori in mobilità ordinaria o in deroga, cessati per accordi aziendali/sindacali, autorizzati al versamento volontario, soggetti con contratto di lavoro scaduto, disoccupati non percettori di ammortizzatori.
La riforma Fornero rappresenta la modifica più radicale al sistema pensionistico italiano dal 1995. A differenza della riforma Dini (L. 335/1995) – che aveva introdotto il sistema contributivo in modo graduale e con tutele per i lavoratori con lunga storia – la L. 214/2011 opera con efficacia immediata, al costo di forti tensioni sociali (caso esodati) e di significative iniquità intergenerazionali ancora oggi oggetto di discussione.
